Praktijkvoorbeelden uitzondering van vernietiging

De module Afwijken van waarderingen van deze Handreiking geeft een stappenplan voor het uitvoeren van een hotspotmonitor. Maar als je hebt bepaald welke hotspots er zijn (geweest) binnen je organisatie, moet je de informatieobjecten nog veiligstellen.

Voor een groot deel gelden daarvoor dezelfde stappen als voor elke uitzondering van vernietiging. Toch zijn er bij een hotspot een aantal specifieke overwegingen.

• Een hotspot wordt in principe achteraf vastgesteld. Er is in het algemeen tijd nodig om te zien wat voor impact een gebeurtenis heeft. Desalniettemin is het vaak wel mogelijk om op een hotspot te anticiperen. Op dat moment kunnen al extra maatregelen genomen worden voor het veiligstellen van informatieobjecten. Denk hierbij aan: instructies voor medewerkers; het maken van een informatieoverzicht: waar wordt de hotspot-gerelateerde informatieobjecten allemaal opgemaakt en opgeslagen?; het toevoegen van metadata aan de hotspot-gerelateerde informatieobjecten.
• Check of het verstandig is om een (extra) mandaat te verkrijgen als uitvoerder van de hotspot. In principe is de hotspot formeel vastgesteld in een hoog gremium. Maar het is mogelijk dat je als informatieprofessional toegang moet krijgen tot telefoons en mailpostbussen van medewerkers. Daarbij kan een duidelijk geformuleerd mandaat behulpzaam zijn.
• Een hotspot heeft vaak een politieke verantwoording. Dat biedt ook de mogelijkheid om extra aandacht te vragen voor het correct archiveren van de informatieobjecten. Ga in gesprek met het bestuur van de organisatie. De belangrijkste component bij goed informatiebeheer is het gedrag van medewerkers. Het bestuur kan hier invloed op uitoefenen, mits goed gevoed door de informatieprofessionals. Enige voorzichtigheid is wel geboden. Soms komt het voor dat iets dat je bij voorbaat hebt behandeld als hotspot bij het uitvoeren van de monitor toch geen hotspot blijkt te zijn. En als je te vaak “hotspot” roept, verliest het instrument snel aan kracht.
• Blijf het doel van een hotspot in de gaten houden. De extra politieke aandacht heeft een keerzijde. Een parlementaire enquête en een hotspot kunnen samenvallen. Ten opzichte van de archivering hebben deze echter verschillende doeleinden. Een hotspot is bedoeld om informatieobjecten met een langdurige cultuur-historische waarde uit te zonderen van vernietiging. Een parlementaire enquête vraagt om het veiligstellen van informatieobjecten  noodzakelijk om het handelen van een organisatie te kunnen verantwoorden. Dat leidt tot andere keuzes: welke informatieobjecten je precies veiligstelt. Voor een enquête zal dat vaak anders zijn dan voor historisch onderzoek. Burgerbrieven aan een ministerie zijn voor historisch onderzoek bijvoorbeeld wel interessant, maar niet voor een enquête; hoe en waar je de informatieobjecten opslaat. Het aanbieden van informatieobjecten aan de enquêtecommissie moet wellicht anders dan het aanbieden van die informatieobjecten aan de burger.
• Bewaak de context. In de praktijk is de neiging bij een hotspot vaak dat er een ‘apart’ archief wordt gecreëerd, bijvoorbeeld door het aanmaken van een netwerkschijf of een dossier in een werkapplicatie. Archieven hebben waarde in de context en de processen waarin ze oorspronkelijk opgesteld zijn. Als het mogelijk is om te anticiperen op een hotspot en die context direct te bieden, is dat prima. Als dat niet mogelijk is, is het beter om te zorgen dat je achteraf metadata kan toevoegen aan de informatie, dan om deze uit hun context te halen. Zie hiervoor de module Toepassen van beslisregels van deze Handreiking.
• Maak keuzes over de reikwijdte van de hotspot. Een hotspot is bedoeld om informatieobjecten die volgens de selectielijst vernietigd moeten worden toch te bewaren. Dat wil niet zeggen dat echt alle informatieobjecten waarin het onderwerp van de hotspot voorkomt permanent bewaard moeten worden. Bijvoorbeeld in het geval van COVID-19 is het waarschijnlijk niet noodzakelijk om elk subsidiedossier te bewaren of elk informatieobject waarin het woord “corona” voorkomt.

Praktijkvoorbeelden

Provincie Noord-Brabant

De provincie Noord-Brabant heeft inmiddels drie maal de hotspotmonitor uitgevoerd en drie maal  een hotspotlijst vastgesteld. Bijvoorbeeld de Kandidatuur culturele hoofdstad 2018 en de Q-koorts crisis van 2007-2018 zijn aangewezen als hotspot. De verschijning van de wolf in de provincie was geïdentificeerd als potentiële hotspot, maar bleek uiteindelijk niet aan de criteria te voldoen.

Zodra een onderwerp in het vizier is als hotspot bij de Provincie, wordt het verder afgebakend en geduid. Corona is hier een voorbeeld van. Er wordt een format ingevuld ten behoeve van het informatieoverzicht. Er wordt dus gekeken naar welke informatie er al over de hotspot aanwezig is bij de Provincie. Hierbij wordt een link gelegd met de selectielijst. Als de informatie al is gewaardeerd als permanent te bewaren, wordt er geen hotspot van gemaakt.

Als een hotspot is vastgesteld, wordt in het DMS een metadataveld ingeregeld. En er wordt extra aandacht gevraagd in de programma’s van de Provincie voor het vastleggen van hotspot-gerelateerde informatie. Daarbij is het DMS de leidende applicatie voor het veiligstellen van de informatie.

De hotspotlijst wordt gedeeld met gemandateerde instellingen, die provinciale taken uitvoeren, met het verzoek de hotspots uit te zonderen van vernietiging. Dit in het kader van het zorgdragerschap van Gedeputeerde Staten over de provinciale taken. 

Programmadirectie Evaluatie en Verantwoording COVID-19

COVID-19 is een uitzonderlijke hotspot. Samen met MH17 is het de enige 'rijksbrede' hotspot (nog wel zelf vast te stellen door individuele zorgdragers). COVID-19 was een crisis, die onverwacht lang liep en die impact heeft gehad op heel veel gebieden. In eerste instantie is veelal een aparte crisisorganisatie opgezet, die inmiddels is opgenomen in het reguliere werk. Dat maakt het al met al lastig om algemene lessen te trekken uit de aanpak van de archivering. Of, andersom, om in deze module de vraag ‘hoe voer ik de COVID-19 hotspot uit?’ te beantwoorden. Hieronder volgen enkele ervaringen vanuit de programmadirectie die is opgezet om de uitvoering van de hotspot te begeleiden.

Het CIO-beraad signaleerde op 12 maart 2020 dat COVID-19 een hotspot kon worden. In eerste instantie kreeg het NCTV (Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid) de coördinatie van de uitvoering. Het NCTV had deze functie ook vervuld bij de vorige rijksbrede hotspot, MH17. Dezelfde protocollen zijn gebruikt.

Na een korte periode is de coördinatie overgedragen aan de speciaal in het leven geroepen Programmadirectie Evaluatie en Verantwoording COVID-19. De programmadirectie is in gesprek gegaan met de Inspectie Overheidsinformatie en -Erfgoed over mogelijke verbeteringen van de protocollen. De Inspectie had immers een evaluatie uitgevoerd naar aanleiding van de MH17 hotspot. De protocollen zijn hierdoor niet wezenlijk aangepast. 

De rijksbrede aanpak had zowel voor- als nadelen:

• De directe lijn naar de diverse secretaris-generaals en overleggremia heeft het zetten van snelle stappen mogelijk gemaakt.
• Er was een stok achter de deur om het belang van goede archivering te benadrukken.
• Het was eenvoudiger om organisaties bewust te maken van de risico’s van een gebrek aan controle op de informatie.
• Het was mogelijk om een halfjaarlijkse check uit te voeren bij de diverse organisaties op de mate waarin informatie werd veiliggesteld.
• De nadruk kwam te liggen op de parlementaire enquête in plaats van op de hotspot. 
• Er ontstond wrijving bij diverse organisaties die de acties van de programmadirectie zagen als een extra administratieve last.

Of iets een bijzondere gebeurtenis is (of iemand een bijzondere persoon), laat zich niet vangen in specifieke criteria. Om als hotspot aangewezen te worden, moet een gebeurtenis wel voldoen aan bepaalde voorwaarden. De gebeurtenis moet leiden tot “opvallende of intensieve interactie tussen overheid en burgers of tussen burgers onderling. Het gaat om zaken die veel maatschappelijke onrust veroorzaken.” (module Afwijken van waarderingen van deze Handreiking). Daar is niet altijd sprake van, terwijl er in de praktijk toch behoefte is om bepaalde dossiers uit te zonderen van vernietiging.

Gemeenten en provincies maken bijvoorbeeld gebruik van generieke selectielijsten, waar lokale omstandigheden vanzelfsprekend niet in de lijst zelf opgenomen kunnen worden. Daarom is ruimte overgehouden voor “zaken of gebeurtenissen met een voor het eigen orgaan uniek of bijzonder karakter, of archiefbescheiden die door hun vorm of aard op zichzelf of voor de gemeente beeldbepalend, representatief, karakteristiek of bijzonder zijn.” (Selectielijst gemeenten en intergemeentelijke organen 2020). Ook archiefbescheiden van personen die “op enig gebied van bijzondere betekenis (geweest) zijn” worden apart vermeld. De selectielijst van de provinciale organen spreekt over “zaken of gebeurtenissen met een uniek, bijzonder of opvallend karakter” en over “personen, die op enig gebied van bijzondere betekenis (geweest) zijn.”

Een dergelijke bepaling komt ook voor in specifieke lijsten; zoals de selectielijst van de Kamer van Koophandel: “Naast de hotspotmonitor kunnen archiefbescheiden in het kader van artikel 5, lid e, van het Archiefbesluit 1995 ook op basis van de volgende uitzonderingsgronden uitgezonderd worden van vernietiging: Zaken of gebeurtenissen met een voor het eigen werkgebied uniek of bijzonder karakter.”

De selectielijst biedt hiermee een bepaalde mate van discretionaire bevoegdheid aan de organisatie. Het is geen vrijbrief. De keuze om van vernietigen naar bewaren te gaan op basis van een bijzondere gebeurtenis moet gemaakt zijn op basis van kennis. Kennis van de eigen organisatie, de werkprocessen en de lokale omstandigheden. De keuze moet nu en voor het nageslacht te verantwoorden zijn. Het is verstandig om het een en ander af te stemmen met de desbetreffende archiefinstelling. Indien de gebeurtenis voldoet aan een van de criteria van een hotspot, voer dan de hotspotmonitor uit. Als de gebeurtenis met enige regelmaat terugkomt, neem dit dan op in de volgende selectielijst. Zie ook stap 9 van het Stappenplan periodiek uitvoeren hotspotmonitor.

Qua uitvoering komt de bijzondere lokale gebeurtenis (of bijzondere persoon)  vaak naar boven bij het opstellen van of controle op de vernietigingslijst. Zorg dat een informatieprofessional, een proceseigenaar en een archivaris (indien van toepassing) naar de lijst kijken. Op deze manier komen verschillende perspectieven en kennisgebieden samen.

Praktijkvoorbeelden

Provincie Zeeland

De Provincie Zeeland heeft, onder andere, de dossiers rondom het opkomende toerisme en de industrialisatie na de Tweede Wereldoorlog uitgezonderd van vernietiging. Voor de hotspots wordt gekeken naar de actualiteit. Voor uitzonderingen op vernietiging van historische dossiers wordt gebruik gemaakt van de ‘bijzondere gebeurtenis’.

Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)

Op de vernietigingslijst van de Erfgoedinspectie (EGI) stonden een serie rapporten over het rijkstoezicht op rijksmonumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten en de werking van het monumentenstelsel op gemeentelijk niveau. Deze dossiers hadden betrekking op een tijdelijke taak van EGI (nu IOE, Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed) die uiteindelijk overgegaan is naar de provincies. OCW zag deze dossiers als exemplarisch voor hoe in die tijd gekeken werd naar de rol van de inspectie. Hiermee werd een beroep gedaan op de bijzondere omstandigheden-uitzonderingsgrond. OCW gaf de opdracht aan de bewerker van de archieven, Doc-Direkt, om de dossiers op te nemen in de inventaris.

Gemeente Arnhem

De gemeente heeft een van Arnhems kunstenaars aangewezen als bijzondere persoon. Op basis daarvan is zijn dossier dat in het kader van de 'Wet Werk en Inkomen Kunstenaars' is aangelegd, permanent bewaard. 

Van een precedent is sprake als een individueel geval leidt tot een algemene beleidswijziging. Dit komt met name voor bij juridische geschillen.

In de selectielijst voor de gemeentelijke en intergemeentelijke organen van 2012 werd “precedentenwerking” op een aantal plaatsen nog expliciet als regel opgenomen. Dat is inmiddels afgeschaft; er is een algemene paragraaf opgenomen in de inleiding op basis waarvan precedenten uitgezonderd kunnen worden van vernietiging.

Praktijkvoorbeelden

Voor precedentenwerking hebben we geen passend praktijkvoorbeeld kunnen vinden. Meerdere instanties kwamen met mooie voorbeelden, maar allemaal uit de periode dat een precedent nog gewaardeerd werd als 'bewaren' in de diverse selectielijsten. Daarmee waren het wel precedenten, maar geen uitzonderingen van vernietiging. Mocht je als lezer wél een geschikt voorbeeld kennen horen we dat graag! 

Heel strikt genomen gaat het bij steekproeven (en bij voorbeelddossiers) niet om een afwijking van de selectielijst. De groep van informatieobjecten waaruit je dossiers kiest blijft immers te vernietigen. Binnen die groep worden willekeurig een aantal te bewaren dossiers gekozen. Die willekeur betekent dat je formeel niet uitzondert op de vernietiging. Omdat je in de praktijk wel degelijk van vernietigen naar bewaren gaat, zijn voorbeeld- en steekproefdossiers toch onderdeel gemaakt van deze handleiding.

Steekproeven zijn een formeel instrument, waar een bepaalde procedure voor geldt. Meer informatie over (de praktische uitvoering van) steekproeven vind je in de Handleiding steekproeven. 

Belangrijk is dat de populatie wordt vastgesteld. Je moet weten vanuit welke groep van informatieobjecten je een steekproef doet. Hetzelfde geldt overigens voor het kiezen van een voorbeelddossier. Waar ga je precies op zoeken? En binnen welke termijnen? Als je kiest voor een populatie van alle dossiers voor evenementenvergunningen van 2010 t/m 2015, waarom dan niet van 2016? Maak dit inzichtelijk en concreet. Zorg dat je zoekopdracht kwalitatief hoog is. Je moet immers zeker weten (of althans zo zeker als redelijkerwijs mogelijk) dat je dan ook al die dossiers voor evenementenvergunningen gevonden hebt. Anders is de steekproef, op zijn minst, niet zuiver.

Praktijkvoorbeelden

Stadsarchief Amsterdam

Het Stadsarchief Amsterdam voert een aselecte steekproef uit op de zogenaamde ToZo, TONK- en transitie Bbz-dossiers bij de Directie Werk en Inkomen. Op 17 maart 2020 heeft het kabinet de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (ToZo) in het leven geroepen. De regeling biedt hulp aan zelfstandige ondernemers die zijn getroffen door de gevolgen van de maatregelen in de aanpak van het coronavirus. (Handreiking ToZo van de VNG). TONK staat voor ‘Tijdelijke Ondersteuning Noodzakelijke Kosten’ en Bbz voor ‘Besluit bijstandverlening zelfstandigen’. De steekproef wordt alleen getrokken uit de verleende verstrekkingen. De geweigerde verstrekkingen en afgebroken aanvragen doen niet mee met de steekproef.

Ook bij het Stadsarchief is COVID19 aangewezen als hotspot. Maar de vraag was wel wat er precies bewaard moest worden. De grote hoeveelheid en homogeniteit van de dossiers betekende dat het niet verstandig was om alle dossiers te bewaren. Dus is er gekozen voor een steekproef. In de praktijk blijkt dit lastig toe te passen: informatie staat in meerdere systemen en sommige cliënten zijn zowel regulier cliënt als ToZo-cliënt.

Er is afgesproken dat de dossiers niet gebruikt mogen worden om, in het geval van fraude, geld terug te vorderen ná het vervallen van de reguliere bewaartermijn. Anders ontstaat er een rechtsongelijkheid tussen cliënten van wie de dossiers wel en niet zijn vernietigd. De dossiers mogen dus niet meer gebruikt worden voor het oorspronkelijke doel.

Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA)

Zie voor nog meer achtergrond het interview met het COA, naar aanleiding van de ‘vuurproef’ die ze hebben gedaan voor de handleiding steekproeven. Het COA licht bijvoorbeeld toe dat er in het begin geen consensus was over de definitie van bewonersdossier die onderdeel zijn van de steekproef te bepalen.

Het aanwijzen van een voorbeelddossier verschilt van het uitvoeren van een steekproef. Het standaardscenario van de handleiding steekproeven gaat uit tientallen tot honderden dossiers. Voorbeelddossiers zijn er één of enkele.

Ook zijn er andere redenen om een voorbeelddossier (of uiteraard meerdere dossiers) aan te wijzen. Het voorbeelddossier laat puur zien hoe een bepaalde dossiersoort is opgebouwd en wat de inhoud daarvan is. Steekproeven worden vooral gedaan om onderzoek te ondersteunen.

Let er bij de uitvoering dus op dat het voorbeelddossier een goed beeld geeft van een gemiddeld dossiers. Het moet juist niet extra 'interessant' zijn. Aan te raden is om te zorgen dat het initiële aanwijzen van het dossier willekeurig gebeurt en dat je daarna controleert of het dossier daadwerkelijk een geschikt voorbeeld is.

Praktijkvoorbeelden

Schadefonds Geweldsmisdrijven

Het Schadefonds Geweldsmisdrijven behandelt circa 14.000 reguliere aanvragen per jaar van slachtoffers van geweldsmisdrijven voor een financiële vergoeding. De hierbij ontstane dossiers zijn volgens de geldende selectielijst gewaardeerd als te vernietigen.

Eens per jaar wordt een dossier uitgezonderd. Deze wordt willekeurig gekozen. De functioneel beheerder wijst een dossier aan uit de lijst met te vernietigen dossiers met behulp van een applicatie (een randomizer). Hierbij kijkt iemand mee om er op toe te zien dat de procedure verder correct verloopt. Op basis van het vier-ogen principe, maar ook omdat de procedure niet zo vaak wordt uitgevoerd.

Naast het jaarlijkse voorbeelddossier, wordt er een dossier aangewezen na elke beleidswijziging. Bij voorkeur is dat het eerste dossier waarop de wijziging van toepassing is. Een beleidswijziging wordt vastgesteld door de maandelijks bijeenkomende Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven. Een voorbeeld is het besluit om niet alleen een tegemoetkoming te bieden bij fysiek leed, maar ook bij psychisch leed.